【上海检察】检察工作现代化背景下行刑反向衔接工作的提质与增效2024.05.14

检察工作现代化背景下行刑反向衔接工作的提质与增效

上海检察 2024-05-14 14:01 上海

本期目录

一、行刑反向衔接工作的内在逻辑与价值体现

二、检察视阈下行刑反向衔接工作的实践检视

三、行刑反向衔接机制重点领域的未来展望

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

行刑反向衔接是党的十八大以来对检察工作提出的新要求,是检察机关加强与行政执法机关衔接配合,共同推进法治中国建设的重要内容,同时也是我国治理体系战略布局的重要任务之一。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》进一步对行刑反向衔接提出明确要求。2023年7月,最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》(以下简称《意见》),明确由行政检察部门牵头负责行刑反向衔接工作。我国检察机关正从以往的“在诉讼过程中”转向“在履职过程中”实现法律监督,推进“行刑反向衔接”中行政违法行为监督,厘清检察机关监督边界和推进路径,对于健全行政责任与刑事责任衔接体系、更好地发挥检察机关在“两法衔接”中的作用具有积极意义。本期75号咖啡·法律沙龙以“检察工作现代化背景下行刑反向衔接工作的提质与增效”为主题开展研讨。

一、行刑反向衔接工作的内在逻辑与价值体现

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

行刑反向衔接机制之所以被《意见》明确规定,且受到目前司法实践大力推行,其必要性和重要性不言而喻。厘清行刑反向衔接工作的内在逻辑和价值,对有序推进行刑反向衔接工作具有前提性意义,请各位嘉宾谈一谈自己的见解。

何艳敏

上海市人民检察院检察官

行刑衔接是检察机关保障国家法律统一正确实施、健全国家法治规范体系的重要内容,行刑反向衔接则是其中必不可少的重要环节。从形式上看,行刑反向衔接是检察机关进一步激活检察监督职能的一项程序性机制,也是对行政检察这一短板案源的供给侧改革,更是检察机关“四大检察”融合发展的新路径。从司法实践来看,该项程序性衔接的背后潜藏了刑事与行政处罚适用上的诸多实体性问题,比如,刑事中认罪认罚从宽制度中的“罚”是否延伸到对检察机关作出不起诉后的行政处罚的“认”;行政检察部门所出具的检察意见是属于严格的法律监督还是宽泛的法律监督中的移送线索?检察意见书中对行政处罚应明确到何种程度等,导致行刑反向衔接程序实际运作不畅,该制度功能的切实激活仍需进一步借助相关法律理念的更新升级、法律制度的完善与健全。

章志远

华东政法大学纪检监察学院

常务副院长、教授

行刑反向衔接具有重要实践意义。我国正处在一个转型时期,违法犯罪形式日趋多元,且愈发复杂,做好行刑反向衔接工作,能够促使行政执法机关和刑事司法机关发挥各自优势,有效打击违法犯罪行为,提高社会治理效能,提高行政执法机关和刑事司法机关的公信力和权威性。具体来说,推进行政执法与刑事司法衔接的目标是刑事违法行为得到刑事追诉、行政违法行为得到行政查处。检察机关接收移送刑事违法案件依法立案侦查、行政机关接收移送行政违法案件依法调查处理是“两法衔接”机制发挥作用最关键部分。“行刑反向衔接”中推进行政违法行为监督,补齐了“两法衔接”最后一块拼图——监督行政机关及时接收调查处理行政违法行为,从而实现行政责任与刑事责任衔接的闭环。

王晓华

华东政法大学讲师、硕士生导师

除了两位专家所述之外,我认为行刑反向衔接有其独特的内在逻辑和价值。一方面,行刑反向衔接符合我国行政权和司法权配置运行规律。行政执法与刑事司法作为国家权力的两大分支,尽管在主体、范围、内容、对象等多方面存在本质差别,但行政责任与刑事责任、行政处罚与刑事处罚之间不是非此即彼的“二选一”关系,多数情况下存在“双罚”“补罚”等情形。从严密法律实施体系,推进法治政府、法治国家建设等价值追求和制度功能方面看,二者存在共通性与互补性。另一方面,“两法衔接”制度运行中发现行政机关不作为、乱作为问题,是行政违法行为监督的重要线索来源。反向衔接与行政检察职能高度契合,检察机关依托反向衔接机制开展行政违法行为监督,对于推动“四大检察”全面协调充分发展,完善中国特色法律监督体系具有现实意义。

马玮玮

静安区人民检察院副检察长

虽然刑事处罚与行政处罚的形式不同,手段也不同,但二者最终追求的目标是统一的,那就是“罚当其错”,二者有效衔接更能助推这一治理目标的实现。尤其在当前轻罪治理模式下,实践中的轻罪比例上升,刑罚领域的“罚当其罪”逐渐向行罚领域的“罚当其错”演进。此外,行刑反向衔接实质上包含了行政违法行为监督的内容。近年来,我国轻微刑事案件尤其是其中的行政犯大幅上升,行政与司法之间的联系、互动更加紧密,一体谋划、统筹推进“两法衔接”和行政违法行为检察监督,对于从全局上系统破解公法责任分置产生的问题,形成参与社会治理的合力,推进法治中国建设具有重要意义。

郭刚

静安区市场监督管理局公平交易科科长

从行政执法角度来讲,行刑反向衔接无论是在维护公平正义方面还是降低履职风险方面,都有其存在的必要性和重要性。一是从公平正义上看,不应该让本应受到处罚的违法行为因为司法机关作出刑事不起诉决定而逃避行政处罚,否则就降低了行为人的违法成本。对于刑事不起诉案件,应当重新衡量行为人的违法行为是否符合行政处罚的构成要件,进而依法行政处罚。行刑反向衔接能够很好地解决违法行为“不刑不罚”的问题,也能很好地体现处罚与教育相结合的原则。二是从履职风险上看,站在市场监管部门执法的角度,对于行为人的违法行为,除了将其犯罪线索正向移送司法机关、以及符合我国《行政处罚法》第33条和其他法定规定外,都应当依法对行为人进行行政处罚,否则就可能产生履职风险。

二、检察视阈下行刑反向衔接工作的实践检视

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

行刑反向衔接实践中主要涉及检察机关和行政机关等主体,但据我所知,不同主体在开展行刑反向衔接实践探索过程中遇到了不同类型的难点和堵点,请各位嘉宾畅所欲言。

章志远

华东政法大学纪检监察学院

常务副院长、教授

实践中,落实行刑衔接工作相关规定不到位导致行刑衔接漏洞,尤其在行刑反向衔接工作中,刑事出罪后的行政处罚有缺位,对行为人“不刑不罚”的现象仍然存在。针对这一问题,我认为可以通过技术性解释,化解法律政策适用时存在的缝隙。一是执法办案部门不仅要关注特别行政法,更要关注基础法,比如治安处罚法和行政处罚法,建议将基础法和特别法结合适用、相互贯通。二是无论是检察机关还是行政机关,都应当及时关注相关法律的具体解释性文件,比如《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》等关于行政法实施的相关解释,与时俱进理解立法原意。三是因地制宜研究制定并不断完善地方性工作规定。比如,上海市人民检察院近期研究出台了《上海市检察机关关于开展行刑反向衔接工作的实施办法(试行)》,为本市三级院统筹推进行刑反向衔接和行政违法行为监督,构建检察监督与行政执法衔接制度提供了具体方向和操作指引。之后,地方还可根据适用实践情况对相关工作规定进行完善。

王晓华

华东政法大学讲师、硕士生导师

行刑反向衔接的出现,意味着先前的正向衔接出现了问题,这可能是由于执法司法机关对司法政策存在理解差异所致。曾经有学者提出“行刑反向衔接工作的推进是否会对认罪认罚从宽制度产生影响”的疑问。行政处罚重财产罚轻人身罚,本身具有刚性特点,而刑事处罚重人身罚轻财产罚,一般财产罚都作为附加刑,特别是结合近几年提出的认罪认罚从宽制度、涉案企业合规、轻罪治理,进入到司法领域的刑事处罚相对是柔性的。行政处罚和刑事处罚二者所处领域不同,行刑反向衔接工作的推进自然也就不会对认罪认罚从宽制度产生影响。而如果行政处罚能做到司法化,能否在行政处罚环节加入认罪认罚的精神,在程序上优待处理,需要进行顶层设计。

马玮玮

静安区人民检察院副检察长

目前检察机关在行刑反向衔接实践中最突出的问题就是成案率不高。这主要还是检察办案人员的监督能力有所欠缺。行政处罚门类众多,专业性强,检察办案人员对行政处罚领域业务知识了解不足,对被不起诉人是否需要行政处罚难以把握,不仅发出的检察意见可能与行政执法尺度不一,而且实践中可能难以落实,造成检察意见采纳难。刑事检察部门不能仅仅依靠将线索移送行政检察部门,自身也需要提升推进行刑反向衔接工作的能力基础,尤其是四大检察综合履职的部门,能力提升更加具有紧迫性。对于新时代检察官而言,需要一专多能,比如刑事条线检察官也要对民事、行政和公益诉讼案件线索保持敏锐度,适应社会治理现代化。

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

如果在刑事不起诉案件中发现被不起诉人存在其他行政违法行为,检察机关是否有提出检察意见的空间?如果有,当检察机关建议对被不起诉人具有行政处罚权的行政机关介入时,如果该行政机关为异地行政机关或市级行政机关,应如何确定行政处罚中的“违法行为发生地”,从而有效解决管辖问题?

章志远

华东政法大学纪检监察学院

常务副院长、教授

我认为,检察机关对行为人作出不起诉决定,其实就是履职的过程,在此过程中发现行政违法问题,当然可以提出检察意见予以纠正。理由在于,无论是能动检察还是穿透式监督的要求,都能为检察机关介入监督提供依据和支撑。党的十八届四中全会首先提出“检察机关在履职过程中发现……”,对这里的“履职”,需要做相对扩张性解释,不能将履职视野仅仅压缩到三大诉讼法的基础上。目前最高检推动行刑反向衔接,我觉得这是一个空前的机遇,检察机关由此对行政违法行为(包括行政机关不作为)的监督空间更大。针对行政处罚异地管辖问题,由于目前很多违法行为发生地涉及多个地点,比如药品制造地、集散地、销售地、危害结果发生地,甚至还有网购模式涉及的多个流转地,对此我认为,可以参照国际司法观点,以最密切关系地为主确定管辖机关,方便执法办案。

王晓华

华东政法大学讲师、硕士生导师

对于检察机关能否就被不起诉人的其他行政违法行为提出检察意见这一问题,我同意章教授的观点,在此不作赘述。对于行政处罚的管辖问题,我认为可以参照刑诉法的管辖规定,也就是在确定违法犯罪地时,只要与违法犯罪活动搭边就行,比如结果发生地、违法所得取得地、销售地、窝藏地、运输地等等,非常灵活。具体到实践中,如果在行政处罚法中对管辖地没有明确规定或者禁止,检察机关将行政案件发还给本辖区的行政机关更为适宜,有利于案件办理、沟通和协商,同时可以层报上级院。

何艳敏

上海市人民检察院检察官

不起诉案件被不起诉人本人其他关联行政违法行为,本质上不是被不起诉人所涉嫌刑事案件评价的行为,而是与该刑事案件评价的行为相关的需要承担相应行政责任的行为,属于检察机关的直接履职范畴。检察机关作为国家法治建设大格局中的重要一员,理应承担起提示、督促相关行政机关就该种行为进行行政处罚的义务和责任,当然有以此提出检察意见的空间。如果被不起诉人的行政违法行为与被不起诉人实施的犯罪行为没有直接关联,检察机关发现后则属于履职过程中发现的行政违法行为,制发检察建议即可。而关于行政处罚异地管辖,我国行政处罚法第二十二条在立法层面作出了“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”的规定。全国人大常委会法工委编写的《行政处罚法释义》,对违法行为发生地作了广义理解,也就是与违法行为有联结因素的行政机关,包括但不限于违法行为着手地、经过地、实施(发生)地、危害结果发生地行政机关,原则上对该违法行为都具有管辖权,一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。在司法实践中,检察机关制发检察意见时,对于作出不起诉决定的检察机关所在地的行政机关与违法行为发生地的行政机关等哪个管辖更为便宜,则需要综合考量后选择。

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

在刑事案件或行政处罚中都会对被不起诉人的具体情节进行考量,如退赃、退赔在刑法中属于可以酌情从轻处罚的情节,在行政处罚法中属于应当从轻或者减轻处罚的情节。在刑事案件已经对该情节进行考量的前提下,作出行政处罚时是否可以对该行为再次进行评价?进行二次评价是否会造成同案不同罚的后果?

章志远

华东政法大学纪检监察学院

常务副院长、教授

我认为,检察机关在启动程序方面应当坚持能动性,但在监督实效上要保持谦抑性。不能以检察机关的判断代替行政机关的判断,要尊重行政机关的首次判断权。行政机关在行政处罚中对被不起诉人的具体情节进行考量时应保持相对独立性,应当根据相关法律规定制定裁量基准,作为行政执法的依据,在没有裁量基准的情况下,可以依据普遍性做法。因此,之前在刑事司法过程中适用了从轻或减轻处罚,之后在行政处罚过程中不能再次进行重复评价。至于同案不同罚的问题,还需要检察机关与其他职能部门协力合作,保障国家行政权的依法行使,还可以发挥指导性案例作用,广泛宣传、培育,实现以案例牵引法律适用统一的目标。

郭刚

静安区市场监督管理局公平交易科科长

实践中,虽然检察机关制发的检察意见书的质量较高,行政机关一般以检察意见书的建议进行行政处罚,可以减少行政复议和行政诉讼。也就是说,如果行政机关参照执行检察机关提出的处罚意见,必然更有利于执法司法统一。但是,在具体执法实践中,从保障行为人合法权益的角度出发,无论之前在刑事诉讼环节有无作过考量,之后的行政处罚环节还是会对各类从轻、减轻情节作全面二次评价。关于同案不同罚,一个区域内可能没有同案不同罚问题,但不同区域之间肯定会有同案不同罚问题。由于行为人违法情节不同,客观上多少会存在同案不同罚的情况,这是正常现象。对此可以考虑检察机关在检察意见书里明确处罚幅度,确保个案公正;另外要做好相关案件信息的数据共享,为统一执法司法尺度提供基础条件,进一步提升行刑反向衔接工作效果。

龚鹏程

静安公安分局法制支队支队长

我也认为可以进行二次评价。在刑事处罚环节和行政处罚环节都对行为人的从轻或者减轻情节进行考量,分属于不同领域范畴,既不违背刑法上的禁止重复评价原则,更是一种将“执法为民”“司法为民”付诸行动的有利实践。而行政机关的同案不同罚问题一直是行政机关内部监督和外部监督关注的焦点。我建议,可以依托侦查监督与协作办公室这一平台优势,在确保数据安全的基础上,以案件为样本,找出同类违法行为处罚的差异及原因,帮助提升办案短板。

三、行刑反向衔接机制重点领域的未来展望

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

检察机关对涉案企业作出不起诉决定,但若行政机关不能积极配合合规不起诉,对涉案企业采取诸如取消特许经营资格、责令关闭、吊销营业执照等严厉行政处罚,会导致涉案企业合规的刑事激励效果大打折扣,因此行刑反向衔接与涉案企业合规制度在有效衔接上是否有进一步优化和完善的空间?

章志远

华东政法大学纪检监察学院

常务副院长、教授

涉案企业合规行刑反向衔接主要涵盖三个方面:一是行政机关参与涉案企业合规考察的启动、监管和验收评估;二是检察机关根据合规整改的结果向行政机关提出给予涉案企业从宽处罚的检察意见;三是检察机关以检察建议等形式建议行政机关接续合规监管,推动行业合规发展。我认为,应当立足于理念、实体和程序三个维度构建涉案企业合规行刑反向衔接机制:在理念之维,打破“检察机关主导”的思维旧式,形成行政、司法、企业等多元主体共同参与的新格局;在实体之维,重塑企业行政违法责任的归责模式,破解合规从宽处罚的法治困境;在程序之维,以建立第三方机制管委会为契机,实现由“结果认同主义”向“过程参与主义”的转向。

王晓华

华东政法大学讲师、硕士生导师

美国是通过对企业家苛以重刑,清洗企业家以保企业,而我国的宗旨是既保企业家也保企业。因此我建议,应当加强检察机关、法院和行政执法机关之间的配合与协作,将案件最有利于企业发展的角度推进。也就是说,想要行刑反向衔接机制与企业合规制度形成有效衔接的效果,关键是要将“单一主体模式”转向“多元主体模式”。行政机关的参与可以弥补检察机关在特定领域知识的不足,检察机关虽然具有丰富的刑事侦查能力和参加审判的经验,但却对复杂的市场监管规则、企业行为标准、行业发展动态等缺乏了解,行政机关的参与恰恰能够弥补其这一知识的不足,为涉案企业的合规建设、合规评估提供更具针对性、专业性和有效性的建议和意见。

郭刚

静安区市场监督管理局公平交易科科长

行刑反向衔接与涉案企业合规制度能够形成有效衔接,关键在于行政机关在行刑反向衔接机制中的作用应当超越简单的对合规整改结果的认同和从宽处罚意见的采纳,应将合规监管的理念、方法和程序引入其行政执法过程中,指导和监督企业开展合规建设。具体而言需要做到以下几点:一是对合规事项,在行政机关一定范围内进行公示,促进合规进行。二是要求职能部门参与,与行政机关进行事先沟通,避免处罚结果突兀。事中进行案件回访,事后指导企业。三是建议检察机关提出酌情减轻处罚的建议,由行政执法机关执行,也是一定程度上实现了涉案企业合规。

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

行刑反向衔接工作在促进社会治理方面还有哪些可以进一步作为的举措?

章志远

华东政法大学纪检监察学院

常务副院长、教授

想要做好行刑反向衔接工作,使行政执法与刑事司法的衔接更加顺畅、有效,首先要完善行刑反向衔接的法律规定这一基础性要件。我建议,可以借鉴域外做法进行专门立法,对行刑衔接相关问题重点以及行刑双向衔接程序作出规定,主要包括行刑衔接制度的立法目的、适用对象、基本原则以及行政执法机关、公安机关和检察机关等相关职能部门的职责;行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的标准及程序;刑事司法机关移送行政处罚案件或者可能需要行政处罚案件的标准及程序;人民检察院依法监督的职责及程序等,为行刑衔接实践提供一部切实可行的规范指引。另外,要及时清理与上位法相冲突的规范性文件,形成完整统一的法律体系,扫清行政执法与刑事司法衔接的实践障碍。

王晓华

华东政法大学讲师、硕士生导师

作为新时代检察机关法律监督工作的重要内容之一,行刑反向衔接工作由于执法主体多元、案件数量庞杂,常规的监督方式已经不能适应数字时代的需要,引入大数据法律监督业已成为促进行刑反向衔接工作提质增效的最优选择。我有几点建议:一是加快执法司法信息共享平台的建设。建立起公安机关、检察机关和其他行政机关的数据共享库,打通数据壁垒,实现数据交互和信息共享,比如,积极推动在司法部牵头建设的全国行政执法信息平台中嵌入“两法衔接”模块。二是推动大数据法律监督模型建立。以个案办理中发现的问题为基础,根据刑事案件特点及行政机关执法案件情况,以常见行政处罚案由或刑事罪名为切入点进行建模,找出行刑衔接工作中存在的脱节、遗漏等普遍性问题。三是强化数据分析研判。通过数据比对、碰撞深挖监督线索,实现对行刑衔接工作的双向监督,减少“以罚代刑”“不刑不罚”的情况,提高检察机关对行刑反向衔接工作的法律监督效能,助力社会治理体系和治理能力现代化。

马玮玮

静安区人民检察院副检察长

我认为,想要切实发挥行刑反向衔接机制在社会治理过程中的效能,需要进一步强化检察机关在行刑反向衔接过程中的主导地位。一是检察机关应当切实履行主体责任,主动在案件办理过程中排查行刑衔接案件是否应移尽移,明确设置专人专岗对接,方便案件准确移送,确保反向衔接机制不被空置,推动刑事司法和行政执法的双向互动、无缝衔接。二是检察机关应当加强对行政执法机关接受案件处理结果的监督。比如,在检察机关将案件移送给行政执法机关后,行政执法机关若作出不立案决定,将案件卷宗退回给检察机关,应当允许检察机关二次移送,但要限制启动程序和移送次数,没有新事实、新证据等特殊情况不能多次移送,以免过多增加行政执法机关工作人员工作量,浪费行政执法资源。

龚鹏程

静安公安分局法制支队支队长

提升司法人员和行政执法人员的专业素能是行刑反向衔接工作提质增效的一条关键路径。我有几点建议:一是打通行政机关和检察机关合作交流的渠道。实行联席会议制度、案件咨询制度、信息共享制度和情况通报制度,最大程度上克服“信息孤岛”和执法孤立的弊端,不断丰富专业知识结构。二是组织开展同堂培训,邀请专家学者进行基本专业知识集中讲座、授课,详细解读新的政策和法律规范,帮助司法执法人员及时掌握行刑反向衔接程序、工作要点等。三是积极开展定期研讨式培训。通过座谈交流、思维碰撞,重点解决一段时期内行刑反向衔接工作的疑难问题,提高司法执法人员专业能力水平。

何艳敏

上海市人民检察院检察官

我从行政检察职能部门的角度总结性谈一谈。一是提升检察意见书的精准性。包括向哪个行政机关制发、违反哪个行政法规、甚至违反哪条行政法规都能够尽量精准。除加强对行政机关后续处罚情况的监督外,首先要保证提出的检察意见书专业性强且理据充分。二是进一步明确相关违法行为的法律适用方案。在现有法律框架下,尽快梳理出相关罪名的对应行政违法行为清单,同时梳理出其各自所依据的法律规范,拟定相应的法律适用方案。随着同类型行刑反向衔接案件的累积,可以就意见书的拟定进行经验、要点总结,探索出台常见罪名不起诉后制发检察意见标准。如此,还可发现行政法律规范上的不足,也可反向推动刑事法律规范的完善。三是争取以个案办理深入诉源治理。检察实务应当聚焦于剖析行刑反向衔接实践难题背后的具体原因,深层次参与国家诉源治理,助力国家治理体系和治理能力现代化纵深推进。

本期召集人 黄娟

静安区人民检察院副检察长

今天各位嘉宾从行刑反向衔接工作的内在逻辑和价值需求、实践难题及其解决对策提出了真知灼见,同时也进一步阐述了行刑反向衔接如何在我国涉案企业合规、社会治理中发挥延伸作用,为我们检察机关深化完善行刑反向衔接工作提出了正确方向和主要思路,对检察工作现代化助力中国式现代化大有裨益。谢谢大家!

文稿整理: 静安区检察院  王   嘉




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